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  • danjuan
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翻开江苏的版图,除了盐城、泰州等为数不多的城市远离边境外,超过一半以上的省辖市紧挨或临近省界。其中尤以南京、徐州、扬州为甚。马鞍山、滁州离南京的距离近于高淳、溧水甚至六合。萧县县城离徐州市区的路程仅仅比铜山新县城略远,而远远小于新沂、睢宁、丰县、沛县、邳县。天长到扬州与高邮到扬州的里程相当,这使宝应自叹弗如。连云港、宿迁、南通、苏州的主城建成区离省界的最近直线距离最多不超过50公里。这种格局在全国也是独一无二。它的后果也让江苏畏首缩尾。
1983年江苏在全国率先试点省辖市代管县(市)的行政区划改革。其目的就是希望用城市这个区域经济的发动机来带动农村地区的工业化,推进乡村城市化,进而提高中心城市的竞争力,加快全江苏的现代化。而这个政策的实践应该从苏南社队企业和乡镇企业的崛起中得到了启发。WU(无锡县、武进县、吴县)、常(常熟县)、江(江阴县)的乡镇企业之所以能够在全国一马当先,的确得益并离不开中心城市工业发展的扩散张力。学习江苏苏南的经验而后来居上的珠江三角洲西首的顺德、南海、番禺也同样如此。苏南传统的工业城市星罗棋布既是乡村工业遍地开花的诱因,也是养料。而发达起来的乡村社队工业和后来的乡镇企业反过来又互利地反哺了中心城市。这种良性互动即使不是主因也是促成省辖市管县的设想在江苏最早付诸实施的重要动因。
江苏于是重新调整了行政区划,率先撤消了地区,全省7个地区和若干个当时的省辖市重新调整为11个省辖市。除了当时的(小)泰州市外,其他被管的都是县。这一政策在随后有效地推动了县域的工业化和城市化。几年之后,苏南和苏中(南苏北)纷纷撤县建市便是这一改革的正效应的证明。尽管因省、市、县三级管理实际的形成加重了行政成本从而重新引发了省县直辖的呼声。但成绩并不能否认这一体制整体上的成功。在江苏试点的基础上,全国各省市划而为一的省、地级市、县或县级市的格局逐步形成。这些只不过是江苏作为全国诸多制度创新的先驱表现之一。在省辖市行之有效的作大做强的同时,江苏的这一格局也有着不少的弊端。而且随着时间的推移,它还有影响全省进一步发展可能。比如县改市客观形成了市管市的悖论,因大市的辐射力更强而把原先本该属于小市的资源无情地吸走,部分县改市的地区后冷落了乡村地区的发展,等等。但这些问题往往局限于一些并不特别显眼的地区,因而对全省的发展的影响也就有限。行政对江苏全省的影响重要体现于省辖市的布局。
辐射总是沿着同心圆顺势向外的。城市的自然辐射也是如此。但行政区却不可能如此规则。经济因素的自然流向和行政利益的考虑产生了矛盾。这尤其表现在南京、徐州。南京、徐州城市的做强作大并不会只有南京和自己下属的县区受益。在这种行政区划的格局下,经济能量的辐射的受益往往不会是他们的下属县,而可能是邻近的其他省辖市的县市或外省的县市。这个对中心城市就有资源外流的顾虑,而对非本市所辖的县市客观存在便车可搭的机会。在此起彼伏竞争中的各省辖市,尽量阻止资源外流,全力扩大自身城市经济总量规模就成了潜意识。他们的政府在发展本地经济的过程中,不可能不考虑这一点。如果没有行政力量的干预,南京城市发展的最大受益者除了南京市区外,将是滁州、马鞍山。徐州的将是萧县、淮北。在武进最先接受常州的辐射后,丹阳、江阴的西乡将是紧接着的受益者而不是常州市属的金坛,更不是溧阳。盐城的经贸元素如果不受制约的自然流向的话,它首先会流往临近的兴化东北乡而不是东台、响水、滨海。距离的远近与接受辐射的程度成正比。通常如此。从徐州、连云港中心城市的发展中得益的除二地下辖的或代管的县市外,更受益的将是鲁南的济宁、枣庄、临沂和淮北、宿州。这个客观的趋向在行政力量一向强势的江苏,不仅是各个省辖市,更是省府所不愿看到的心病。毕竟谁也不愿看到:自身的努力在给本地带来有限的受益的同时,却给竞争对手稍带出无本万利。
行政干预和权衡利弊地选择发展战略和建设措施必然成为南京、徐州和江苏省的难题,而政府一旦仅仅只看到此,必然会使经济因素的自然流向受阻。这在南京、徐州又特别明显。毕竟,她们离省界太近。在这个过程中,作为经济中心和区域经济引擎的城市为了自己的政绩和区域利益,有意识地阻止经济自发的辐射便客观存在。这个过程在减缓了城市辐射走向非己辖的区域的同时,也弱化了自己的可持续发展。有为的政府往往会吃力不讨好。对乡镇企业的过分关怀的教训在省辖市对区位和辐射进程的干预同样存在。只不过少有人去认真思考和发现罢了。这个问题在浙江不太可能出现。摊开浙江的地图与江苏对比就可以发现。在山东存在的问题也不明显。而对于安徽,它的市县格局调整的晚迟而且混乱,把一个好好的徽州搞得乱七八糟都让我难得去说,当然也就无从比较了。
其实,行政区划与经济区不重合并不要紧。关键是中国行政干预经济的传统太甚。而江苏曾经更是行政干预经济成功的典范。经典的苏南模式和成为引资新科冠军都是证明。而这种对于徐州和南京的城市整体竞争力的提升却是不利的。这也成为南京、徐州一直有都市却始终成不了圈。如果不是近来的回书记良玉同志从皖省调入,南京都市圈和徐州都市圈的提法和规划能否出现还是疑问。当回被冠称为总理头衔后,这种刚开始的努力是否在强大的区域利益的考虑下持之以恒的坚持下去,真是要值得仔细观望观望。
在江苏经济发展中,在企业的微观经营中,总会见到政府勤勉或多事的手或它的影子。城市自由的流向更是如此。这在除了北方沿海省份高度的地方主义外的其他省份并不多见。这种考虑从全省的利益格局和低一层次的代表全省人民利益的原则上来说,本是无可厚非。在他们看来,如果不加干预,往往就会让顺风搭车的临近市县不劳而获,不仅愧对本市下辖的人民,也会为城市竞争中添加了不利因素。因为把彼此竞争看成了分蛋糕。但这却是小智而不是大慧,区域发展还可以是摊大饼式的。彼此都是如此。但总有一方坚持而让另一方无法不适从。在中国各个方面,吃力不讨好的事例实在太多。江苏为安徽修了宁马高速,而当年安徽作为回报修出了一条宁连一级公路的天长段路况如何,所有走过的人和当时的建设者心知肚明。看不见的手在中国远没有达到效应势微的地步。可惜的是,在阻滞别人搭车的同时,自己也不仅因为关注此事耗费了本该用于其他建设方面的精力,而且阻断了正常的自发经济行为。这才是致命的。这个原因是徐州、南京、连云港的发展与其应有的潜力不相称的一个重要原因。这种尴尬实在怨不得这些城市。揭示这些,并非是为了宣扬分省。而恰恰是为了它更快、更均衡的发展。由于上海是全国目前无可争议的经济中心,南京作为她西进北上必经或关键的接点决定了在全国的格局中,南京的发展在安徽、长江流域以及西北发展的战略中具有重要意义。徐州的腾飞在陇海线和京沪线中的地位同样举足轻重。为了全国的格局,他们的发展不仅是江苏的事,也更事关全国大局,它们显然有理由得到中央的政策倾斜和支持。喧嚣直上的直辖真会加重吃力不讨好的戒备,分省也会让徐州失去难得的省份自豪和财力后备,两者都是多事一举。尽管没有必要分省或直辖,但铲除它们这一惧怕事半功倍、得不偿失的吃力不讨好的顾虑,避免成为区域经济发展的冤大头,是治疗目前两市防而俱损的良药。这一适用于省府对其他省辖市的行为。
如果上海是全国没有非议的经济中心,江苏的发展和继续壮大以及两个率先就不仅仅是江苏一个省的事。江苏承接上海的辐射和再扩散的地位是独一无二的。这个全国都该清醒。

6/30/2004 6:39:13 PM

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